El proceso de formación de la ley en el caso del Código Penal

Por: Francisco Alvarez Valdez

, 24 de diciembre 2014.

A raíz de la “aprobación” en la Cámara de Diputados de la observación presidencial sobre el aborto en la ley que contiene el Código Penal, se ha suscitado un debate sobre los aspectos procedimentales seguidos, incluyendo si era indispensable que el presidente de la República sometiera un texto alterno, cuál es  la mayoría requerida para su aprobación, si debe o no ser sometida al Senado de la República y si el texto alterno aprobado respetó la observación.

La Constitución no exige el envío de un texto alterno por parte del presidente de la República. El artículo 102 solo dispone lo siguiente: “El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recaen  y motivando las razones de la observación”.  No exige ningún otro requisito de forma o de fondo.  Por lo tanto el argumento de que es inadmisible la observación por no llevar anexo un texto alterno es insostenible.  El no envío del texto alterno empodera a la cámara que recibe la observación a redactarlo ciñéndose estrictamente al contenido de la observación. De todas formas, y debido a las dificultades que ha planteado no tener un texto alterno, la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo debe siempre recomendar al presidente remitir un texto alterno para casos de observaciones  futuras.

Con respecto a la mayoría que se requiere, la Constitución es muy clara para el rechazo de las observaciones del Poder Ejecutivo: dos terceras partes de los presentes en cada cámara. Sin embargo, nada dice sobre la mayoría requerida para la aprobación. En consecuencia, hay que recurrir a la mayoría que requiere la Constitución para la aprobación de la ley antes de su observación y por esto es necesario primero distinguir si se trata de una ley ordinaria o ley orgánica.

Un aspecto a revisar es si el presidente de la Cámara de Diputados respetó el procedimiento establecido en su Reglamento Interno aprobado en fecha 2 de agosto de 2010

Los más reputados especialistas en Derecho Constitucional opinan que el Código Penal es una ley ordinaria, por lo que para su aprobación requiere de la mayoría simple de los presentes en cada cámara y por lo tanto esa misma mayoría es la que se requiere para aprobar las observaciones presidenciales.  A mí me resulta difícil desde el punto de vista técnico aceptar esta opinión debido a que el Código Penal regula derechos fundamentales, materia de ley orgánica, al establecer restricciones a la libertad, al derecho de propiedad, al ejercicio de los derechos civiles y políticos, entre otros.

El tema de si lo aprobado en la Cámara de Diputados debe pasar al Senado de la República no debería generar duda alguna. Es cierto que para el rechazo de las observaciones el artículo 102 de la Constitución dice claramente que debe ser aprobado por una y otra cámara, como también es cierto que no establece un procedimiento especial para la aprobación, pero en ninguna parte dice que cuando se aprueba en una cámara ya no es necesario aprobarlo en la otra, por lo que la observación debe seguir el procedimiento de derecho común que implica aprobación por ambas cámaras. Además, es lógico que sea así porque la aprobación de la observación implica una enmienda a la ley y sería el único caso en que se aprobaría por una sola de las cámaras sin que exista un texto expreso que así lo determine.

Un aspecto a revisar es si el presidente de la Cámara de Diputados respetó el procedimiento establecido en su Reglamento Interno aprobado en fecha 2 de agosto de 2010. Luego de un excelente ejercicio democrático de debate sobre la observación presidencial, donde alrededor de 40 diputados y diputadas opinaron a favor o en contra de las observaciones, se produjo un desvío de las buenas prácticas parlamentarias seguidas hasta ese momento cuando el presidente de la Cámara expuso su opinión, informó que tenía un texto alterno sobre los cuatro artículos observados por el presidente de la República y sin permitir un debate sobre el mismo, lo sometió a votación conjuntamente con las observaciones.

Las observaciones fueron debatidas pero el texto alterno no, con lo que en mi opinión se violó el Reglamento Interno de la Cámara de Diputados que prevé de manera expresa aquellos temas que pueden ser exonerados de debates y una enmienda a una ley no es uno de ellos.

Además el texto alterno era un texto desconocido por los diputados por lo que no podía someterse a debate sin ponerlo a su disposición con por lo menos un día laborable de antelación, salvo que el pleno  lo liberara de esta formalidad con mayoría de dos terceras partes de los presentes, como dispone el artículo 85 del Reglamento Interno.  El artículo 87 también establece que cada artículo será leído, discutido y votado, por lo que el presidente de la Cámara saltó la discusión de los cuatro artículos que presentó como texto alterno, violando este artículo.  En la misma línea el artículo 101 del Reglamento Interno dispone que solo se pueden  llamar a votación cuando hayan sido debatidas las cuestiones a votar, lo que no  ocurrió con el texto alterno.

Una pregunta relevante es si el texto alterno sometido respeta las observaciones realizadas por el presidente de la República.

Con respecto a la excepción del aborto terapéutico, aquel que puede ocurrir sin penalidad cuando la vida de la mujer esté en peligro, entiendo que el texto alterno presentado respeta cabalmente la observación presidencial. Se agregó que deben agotarse previamente “todos los medios científicos y técnicos disponibles para salvar las dos vidas hasta donde sea posible”, lo que no le quita ni le agrega nada al concepto de aborto terapéutico pues la tarea de los médicos es salvar vidas y siempre deben realizar estos esfuerzos antes de decidirse por interrumpir el embarazo para evitar la muerte de la mujer, previo consentimiento de ésta.

Sin embargo, con respecto a las excepciones por violación e incesto y cuando el feto tenga una malformación que haga inviable la vida, la observación presidencial  solo dejó en libertad al Congreso de fijar el plazo dentro del cual pudiera realizarse la interrupción del embarazo, pero no otorgó libertad para condicionarlo a la aprobación de otra ley que estableciera requisitos y protocolos, por lo que entiendo que con respecto a estas causales el texto alterno viola la observación presidencial.

La carta del presidente Medina, que explica el alcance de sus observaciones, es precisa cuando critica la ausencia de excepciones al tipo penal de interrupción del embarazo y sobre todo  la incertidumbre que se crea si no se definen en el Código Penal en cuáles circunstancias la interrupción no debe ser penalizada. Esta incertidumbre se mantiene en el texto alterno al referir dos de las excepciones a una ley futura, excepto que se interprete que por estar en un artículo titulado “eximentes”, todas las excepciones están ya aprobada y solo cuando se apruebe una nueva ley con requisitos nuevos, éstos requisitos podrán ser exigidos.

Ha sido un claro error, difícil de defender, que la Cámara de Diputados remitiera la ley al Poder Ejecutivo en vez de al Senado, y un error difícil de entender por parte del Poder Ejecutivo promulgarla sin devolverla para que sea conocida por el Senado.  He elogiado la excelente carta de observación remitida por el Presidente de la República a la Cámara de Diputados, pero no he podido entender primero que enviara la carta sin someter un texto alterno, como lo había hechos en varios casos anteriores, y ahora la precipitada promulgación, en apenas horas, como si el Ejecutivo hubiese estado de acuerdo en la forma y contenido de la aprobación de sus observaciones por los diputados.

Lo que han hecho los diputados y el Poder Ejecutivo, respectivamente, es  aprobar y promulgar  una ley que cuando entre en vigencia, luego del año de vacatio legis que establece, y comience a aplicarse, llenará los casos penales en los tribunales de excepciones de inconstitucionalidad y generará tremenda incertidumbre hasta que el Tribunal Constitucional decida al respecto.

Es una pena lo que ha ocurrido sobre todo luego de que la Conferencia del Episcopado Dominicano diera un paso adelante al aprobar el aborto terapéutico en la forma en que fue presentado, solo con agregarle la frase de que deben agotarse primero los esfuerzos por salvar ambas vidas, al considerar que entonces la interrupción del embarazo “sería una consecuencia indirecta”.

Ahora el Código Penal promulgado quedará en manos del Tribunal Constitucional, sea porque los adversarios de las tres excepciones a la penalización del aborto presentadas por el presidente Medina recurran ante él, sea porque quienes lo apoderen sean aquellos a los que se les pretenda aplicar en el futuro la nueva legislación.